县域政府治理困境与群体性事件的关系研究

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  县城政府治理在追求自身利益和人民利益之间、执行中央决策与现实基础之间、完成经济目标和维稳目标之间的夹缝中求生存;一旦治理出现失误,就 很容易成为各种冲突与矛盾的爆发处、“群体性事件”的导火索。目前,县级地方政府一方面正遭遇着前所未有的治理困境,导致我国县域群体性事件的频发;另一 方面频发的群体性事件又导致县域政府治理的进一步弱化。正是由于县域政府治理和群体性事件的紧密关系,使我们试图从解决县域政府治理困境这一角度入手,来 寻找解决县域群体性事件频发的可能路径。
关键词县域政府;治理困境;群体性事件
中图分类号D63
文献标识码A
文章编号1672-2728(213)3-28-4
在我国,县域是连接城市和乡村的桥梁,其县政也是地方治理以及权力运作和政策实施的交汇点,同时又是直接面对民众的地方决策中心。县域政府治 理的好坏,直接关系到广大民众的现实利益。此外,县域又是地方治理中最为脆弱的区域。县政是县域社会利益的集中反映,也是县域社会矛盾的集聚点,直接关系 到地方治理的成败,也往往成为群体性事件的多发部位。近年来,我们不难发现,我国大部分群体性事件都发生在县域,从贵州瓮安事件、重庆万州事件、湖北石首 事件再到212年发生的什邡事件和启东事件等等,相较其他区域,县域群体性事件暴力程度、影响力与破坏力更大。这些群体性事件的发生表面上看,是由于利 益失衡与利益表达机制的不完善导致的民众维权事件,但更深层次的原因是由于县域政府的治理困境。
一、县域政府治理的困境
(一)有限的“可利用资源”与无限的“经济的发展指标”的困境
在我国,无论是中央或地方都把发展经济作为“头等大事”来抓,“一切为了经济的快速发展”成为各级政府的宣传口号。县域作为发展经济的主承 担者,从中央到省市再到县,经济发展的任务被逐级分解到各个县域;从“口号”转化成了硬性的发展指标,并成为考核县级官员的最重指标。经济发展的硬性指 标也就转化成了影响县域政府官员“仕途”的“政绩”。但实际上,县域可利用的资源非常稀缺,尤其是中西部欠发达地区,缺乏经济快速发展的基础和动力。大多 数县域将发展经济的着眼点和主精力放在发展工业化、城镇化上,越是落后的县域越迫切发展工业。因为缺乏区位、资源等优势,其招商政策也就更加优惠,甚至 可以破坏环境,不交任何税收。一些县域政府采取简单的强制性手段,通过破坏生态环境、出卖土地等来换取所谓的“政绩”,以获得上级青睐和升迁的机会。
然而,在整个行政体系中,只有县域是直接与民众打交道的,而上级政权只是监督实施,也就是说,只有县域才有可能直接创造政绩,而上级的政绩则 依赖于县级政绩的依次传递。县域无法达成经济发展指标,上级政府也会受到牵连,所以上级对县级的监督具有局限性。比如县域政府之所以可以采用强制执法来 征收农民土地,实际上背后有上级领导的默许。
(二)有限“财权”与无限“事权”的困境
1994年我国实行了分税制改革,财权上移、事权下移。在县级财政方面,按照现行的中央地方分税体制,税收分成的75%归中央财政,县域最多 只能得到25%。县域政府没有自主征收税费的权力,一切由中央、省控制。这样导致县域财政的收入管道非常狭窄,尤其在经济欠发达的西部地区,财政压力非常 大。而“事权”的下移使县域政府的职能越来越多,县域政府需更多的财政支出进行职能管理。中央党校曾针对一千多名县委书记作过调查,92%的县委书记认 为,县域政府的财权和事权不对等,有钱有权的部门都上收了,花钱难办的事都下放了。财政能力的限制和政府职能的扩张导致县域政府不得不考虑更多的“生财之 道”,来缓和财政收支上的巨大差距,维持其各个机构运转的各项开支。这就在客观上使得县域必然会与民争利。以“土地财政”为例,某些县域政府通过土地开发 和转让来寻求更多的财政收入,不惜动用暴力手段来强占农民和居民的土地和房屋。
(三)有限的“事物决定权”与无限的“事物执行权”的困境
在中央与地方的权力关系上,政治上是集权,行政上是分权。也就是说,一方面中央政府对国内的任何事务都有决定权,但因为没有独立的执行机构, 决定的事务靠地方政府来执行。另一方面,地方政府在政治上虽然没有决定权,其权力基本来自于中央,但地方政府有实际的执行权力。两者形成了中央在行政上 依附地方,地方在政治上依附中央的关系。这种关系削弱了中央与地方政府的监控,但未能强化后者对地方民众的责任机制。这种关系存在于各层级政权,以县域政 府更为明显。一方面,县域政府总是抱怨自己做不了主,所有事情都请示上级政府,权力下放不够;另一方面却在其管辖范围内运用自己掌握的权力,侵占农民土 地,强拆居民住房,对上访群众采取非法手段,这就是县政运作的权力悖论现象。
(四)“一票否决”的压力型体制的困境
县域政府作为国家最基层的政权,许多工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等都是上级政府规定的可以实行“一票否决”的硬任务;一旦出现上述 问题,在自己管辖范围内负全部责任。因此,维系这张脆弱的“责任书”成了政府部门的第一务;想方设法规避风险寻求暂时的稳定成为大多数组织的行动思想导 向;广大干部严格遵守着“稳定压倒一切”的方针,不惜投入巨大的人力和财力。正因为如此,基层政府这些问题显得特别敏感,他们采取一切手段想把问题扼杀 住,因为一旦出了问题,所有的政绩都将化为灰烬。而动用警力、暴力执法就成了他们最“简单、有效”的方法。殊不知,采取一味打压的手段,有可能暂时控制住 局面,掩盖问题,但更有可能激化矛盾。
二、县域治理的困境导致群体性事件频发
(一)一味强调经济指标的完成,引起利益失衡,矛盾产生——群体性事件的“原材料”
县域官员所谓的“政绩”,以是否达到经济发展指标为标准,囿于自身利益最大化的考虑,“坚定地以本地经济发展为中心,坚定地以效率优先为重” 成为其必然选择。而一些县域官员片面地将“工业化”作为发展当地经济的最主动力,将“招商引资”与“土地开发”作为主手段,由此带来的是肆意侵占农民 土地、强拆居民住房、环境的污染、生态的破坏和资源的耗竭,严重损害了广大民众的利益。当企业主与民众发生利益冲突时,政府很容易倒向“资本”一边,维护 既得利益集团利益,强化了资本的强势地位,却造成了对普通民众的“相对剥夺”,形成“强势群体更强、弱势群体更弱”的局面,加剧了贫富差距和两极分化。例 如贵州瓮安,由于矿山资源的开采,经济发展迅速,但发展结构严重失衡,积累问题很多,特别是以牺牲环境、资源和群众利益为代价的产业在不断发展,民众意见 很大,最终导致震惊全国的“瓮安事件”的爆发。“民怨”、“民愤”形成了群体性事件的“原材料”。
  (二)县域财权与事权的不对等,导致矛盾集中——群体性事件的“催化剂”
有“民怨”、“民愤”并不可怕,可怕的是将这些“不满情绪”集中起来并针对同一事物时,所爆发出的威力无法想象。一方面,县域政府在巨大的财 政压力下,必然更多地考虑增加财政收入。一些县域政府往往采用“强制性”的财政征收手段,在很大程度上是“借执法为名,行敛财之实”。与民争利现象时有发 生,民众利益长期受损。例如江西南康事件就是由于南康市政府将执行新的税收征管办法,而这一文件引起利益相关人的不满,认为新的税额加重了负担所引起的。 另一方面,事权的下移使得县域政府管得越多,矛盾也越多,中央政府和省政府的政策怎么说的,到了县一层可能他们不一定完全照办,本级政府觉得怎么合适就怎 么处理。县政府直接和老百姓面对面,没有过渡了,所以很多矛盾直接指向县域政府了。县域政府直接面对群众,大量的矛盾聚焦于县政,民众就会把社会不公平感 和强烈的“相对剥夺感”归因为县级官员的“胡作为”和“不作为”,并相互倾诉唤起人们的情感意识,形成“信念同化”,对群体性事件起催化作用。这时,只 一件很小的事情就有可能引发大规模群体性事件。
(三)县政运作的权力悖论现象,激化官民矛盾——群体性事件的“导火索”
县政运作的权力悖论,使县级官员在其管辖范围内既充当“球员”又充当“裁判员”,当民众希望通过合法利益诉求来解决其利益受损问题时,这势必 会影响某些县级官员的利益,因此其在对待上访群众的手段上,任意违背中央政策,采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等控制手段进行压制。社会公 众对体制内解决利益诉求的信心被逐渐侵蚀,大量“不满情绪”积聚在一起,很容易转向更为激进的抗争。如果这种愤怒在短期内得到了转移或者发生了多次较小规 模的“余震”,一般不会产生太大的危害;但是,如果愤怒长期积聚,而且又不能得到有效地疏导和化解,就会带来令我们无法预料的大爆发。在缺少民众利益诉求 渠道的县域,就像一个缺少“安全阀”的大锅炉,只出现“官与民”或是“富与穷”的对立,就很容易激发民众的不满情绪,一起简单的刑事案件或一场常见的民 事纠纷,都有可能触及公众敏感的神经,成为引发大规模的群体事件的导火索。如在重庆万州事件中,事件的导火索只是因为挑夫余继奎被某水果批发市场临时监管 员胡权宗及其妻子曾庆容殴打,腿部受了点伤。
(四)“一票否决”的压力下,打压合理利益诉求——群体性事件的“助燃剂”
在群体性事件初期,民众只是希望通过“游行”、“示威”等方式,来表达自己的利益诉求,希望给县域政府施加压力,来尽快解决问题,只妥善处 理即可以化解。可是在“一票否决”的压力下,一些县域政府视游行、上访、示威、罢工、罢市等等为洪水猛兽。在这些事件还没有发生时,千方百计进行阻挠和控 制,把民众正当的利益表达当成是对社会管治秩序的破坏而被“和谐”。如果事件已经发生,则极力“对上隐瞒,对下压制”,出动警力,强力打压,不但错失了解 决矛盾的最佳时机,反而为群体性事件的再次升级供了条件。如孟连事件中滥用强制手段、东阳画水事件中多次高压威慑,正是这些“终极刺激”使事件陷入失控 状态。
三、群体性事件的频发进一步加剧县域治理的困境
(一)县域群体性事件的频发,导致政府权力分化严重
在我国的行政管理体制,“社会综合治理”和“经济发展指标”是其考核的两个最重标准,如果其中一项没有达标,则官员的“仕途”就会受到很大 的影响。所以,一些县域官员为了达成经济发展指标,发展GDP,不惜暴力征收农民土地,希望顺利通过考核。可是如果农民有了相应的反映,作出上访、引发群 体性事件甚至“自燃”等过激行为,那么“社会综合治理”将无法通过考核。这使得县域官员陷入两难境地,既保证县域经济的快速发展,又顾虑民众的反应, 使得县域权力分化严重,导致了县域治理的进一步弱化。
(二)县域政府对群体性事件处置不力,导致政府合法性流失
一些县域政府简单、粗暴地动用警力强力打压群体性事件,所带来的间接后果是民众对政府失去信任,使其合法性流失,直接后果就是社会控制和动员 能力下降,导致县域政府治理困境的进一步恶化。其一,社会的控制能力下降。如果群体性事件频发导致社会治安形势严峻,县域政府却无力解决,民众会对政府的 信任感丧失,退而选择采取非法手段来维护自身利益,“以暴制暴”之类恶性案件持续升高,社会治安环境进一步恶化,形成恶性循环。其二,社会动员能力下降。 基层官员政权的合法性在很大程度上就是民众对执政者的拥护和服从,它是与社会价值观念和社会认同相联系的。因此,合法性危机又表现为社会价值的危机,而且 主是对执政者所主张的价值观的怀疑和否定。一旦产生合法性危机,县域政府在动员民众遵守某一政策或制度时,民众会产生怀疑并不拥护和参与政策。失去民众 的支持,县域政府想完成各项经济社会指标就更加困难。
(三)群体性事件频发,导致县域权力人民性流失
县域权力的人民性主表现在民众对县域政策制定的参与程度,成为县域权力监督的自发力量。群体性事件的频发从侧面反映出民众渴望参与政策制 定、县域治理的热情,但由于缺乏制度性的民众参与渠道,民众的治理参与更有可能增加县域治理的风险。政府对吸纳民众参与政策制定变得更加谨慎,宁愿限制参 与也不愿增加治理风险,最终导致人民性流失。缺少民众参与和监督的县域权力,很容易超越县域政府的边界,形成治理危机的恶性循环,进一步恶化县域政府治理 困境。
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